Prawo

USTAWA TO NIE KARTKA NA ZAKUPY

W każdym systemie politycznym ustawa jest aktem normatywnym o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym, powszechnie obowiązującym, uchwalanym przez najwyższe państwowe organy władzy ustawodawczej.

Prof. Mirosław Matyja

W skali mocy prawnej ustawa jest najważniejszym aktem prawnym po konstytucji. Dlatego proces ustawodawczy, prowadzący do uchwalenia ustawy i wdrożenia jej w życie, jest bardzo ważny i powinien być szeroko konsultowany w zainteresowanych kręgach społecznych. Wszelkie działania ad-hoc albo spec-ustawy nie mają w nagłych sytuacjach najmniejszego sensu, bowiem od tego są rozporządzenia.

Przyjrzyjmy się, jak przebiega proces uchwalenia ustawy w szwajcarskim systemie politycznym, opartym na demokracji bezpośredniej. Jest to proces długotrwały, składający się z kilku faz.

Pierwsza faza ma charakter inicjujący, w której pojawia się propozycja uchwalenia ustawy. Kto wychodzi z taką propozycją? Z reguły są to społeczno-polityczni działacze, którym doskwiera jakaś luka w obowiązującym systemie prawnym. Zwykle są to partie polityczne, grupy interesów, stowarzyszenia, rząd (Rada Federalna), kantony, administracja federalna,
ugrupowania społeczne, związki zawodowe lub nawet poszczególni parlamentarzyści. Inicjatywa nowej ustawy może więc wyjść zarówno “z góry”, jak
i “z dołu”, co na tym etapie przedlegislacyjnym nie ma najmniejszego znaczenia.

W drugiej fazie ma miejsce opracowanie pierwszego projektu ustawy. Nadal jest to proces przedlegislacyjny. Rada Federalna (szwajcarski rząd) zleca na tym etapie utworzenie specjalnej komisji, składającej się z 10 do 20 członków w celu opracowania pierwszego projektu ustawy. W skład komisji wchodzą przede wszystkim inicjatorzy ustawy oraz przedstawiciele środowisk, których przyszła ustawa może dotyczyć. Komisja opracowuje pierwszy projekt ustawy, który następnie przesłany zostaje do
kantonów, partii politycznych i stowarzyszeń oraz innych grup interesów w celu konsultacji. Środowiska te analizują i komentują projekt ustawy oraz proponują poprawki. Jest to więc klasyczny proces konsultacji, który jest potrzebny, aby uzyskać powszechne poparcie dla przyszłego nowego aktu prawnego.

Przekonsultowany projekt ustawy federalnej trafia następnie do odpowiedniego departamentu, gdzie zostaje odpowiednio – na podstawie wyżej wymienionych konsultacji – dopasowany i przedłożony Radzie Federalnej do przeglądu i akceptacji. Jeśli Rada Federalna zgadza się z brzmieniem uaktualnionej wersji projektu ustawy, przekazuje go wraz z własną opinią i uwagami do obydwu izb parlamentu (Rada Narodowa i Rada Kantonów). Jeśli jednak rząd Szwajcarii nie zgadza się z tekstem projektu ustawy, wówczas wraca on do odpowiedniego departamentu w celu weryfikacji.

Trzecia faza to etap analizy i weryfikacji projektu ustawy w parlamencie. Jest to klasyczna procedura parlamentarna, która rozpoczyna się porozumieniem między przewodniczącym Rady Narodowej i Rady Kantonów, którzy decydują, w której radzie nowy tekst prawny powinien zostać omówiony jako pierwszy. Następnie odpowiednia komisja przygotowawcza właściwej rady analizuje tekst ustawy i przedstawia go wraz z uwagami na posiedzeniu całej rady.
Rada/odpowiednia izba parlamentu ma teraz trzy opcje i może podejmować następujące decyzje:

• uważa projekt ustawy za niepotrzebny, wobec czego proces legislacyjny zostaje uznany za zakończony,
• uważa, że konieczne są zmiany projektu, zwraca się więc do Rady Federalnej o nowy zmodyfikowany projekt,
• zatwierdza projekt ustawy i w razie potrzeby, wprowadza poprawki, aby nowy projekt ustawy mógł zostać przekazany drugiej radzie w celu podjęcia dalszych działań.

Następnie dochodzi do skomplikowanych rokowań między komisjami obydwu izb parlamentarnych dopóty, dopóki obie izby nie zgodzą się na wspólny tekst ustawy. Jeśli po trzech kolejnych naradach nadal nie dojdzie do porozumienia, zgromadzenie parlamentarne (obie izby) próbuje znaleźć ugodowe rozwiązanie. Kompromisowe rozwiązanie jest następnie poddawane pod głosowanie osobno Radzie Narodowej i Radzie Kantonów. Jeśli jedna z izb parlamentu odrzuci propozycję zgromadzenia parlamentarnego, uchwalenie ustawy nie dochodzi do skutku. Natomiast jeżeli wniosek zostanie zatwierdzony przez obie izby, odbywa się głosowanie końcowe, które kończy procedurę parlamentarną. Jeśli projekt ustawy zostanie definitywnie przyjęty w głosowaniu końcowym, ustawa zostanie opublikowana w dzienniku federalnym.

Czwarta faza dotyczy wdrożenia w życie uchwalonej ustawy. Nowy akt prawny może wejść w życie tylko pod następującymi warunkami:

• Ustawa nie może dotyczyć zmiany konstytucji federalnej lub przystąpienia do organizacji bezpieczeństwa zbiorowego lub społeczności ponadnarodowych. Te akty prawne podlegają obowiązkowemu referendum i mogą wejść w życie dopiero po ich przyjęciu przez obywateli i kantony w drodze powszechnego głosowania.
• Ustawa nie może dotyczyć już istniejącego prawa federalnego lub niektórych traktatów międzynarodowych. Takie ustawy podlegają opcjonalnemu referendum zwanemu również wetem ludowym.

Do referendum opcjonalnego dochodzi na żądanie 50 000 obywateli lub ośmiu kantonów w ciągu 100 dni od opublikowania informacji o wejściu w życie danej ustawy. W przeciwieństwie do obowiązkowego referendum, w głosowaniu opcjonalnym wymagana jest jedynie większość głosów elektoratu. Ewentualne referendum jest ostatnią fazą procesu ustawodawczego w Szwajcarii.

Wnioski

Proces ustawodawczy w Szwajcarii jest skomplikowany i długi. Potwierdza on jednak tezę, że szwajcarski model demokracji jest najlepszy na świecie. Ustawy są aktami prawnymi, które definiują najróżniejsze dziedziny życia społecznego, politycznego i gospodarczego. Dlatego ustawy nie mogą być podejmowane ani odgórnie ani pochopnie, a już na pewno nie mogą być narzucane społeczeństwu przez organy państwowe.

Niestety, istnieją państwa, w których ustawy produkuje się wręcz odgórnie i to tylko w jednej izbie parlamentu. Są też państwa, w których można nawet kupić ustawę – wystarczy mieć tylko dobry lobbing w parlamencie. Są też parlamenty na świecie, które są dumne z liczby uchwalonych ustaw, nie pojmując, że uprawiają w ten sposób zbiorowa dyktaturę.

W dobrze funkcjonującej demokracji chodzi jednak o to, aby prawo kształtowane było oddolnie i służyło na równi całemu społeczeństwu. Tylko wówczas można mówić o rozwiniętym społeczeństwie obywatelskim i o państwie prawa.

Istnieją sytuacje, jak np. aktualny kryzys związany z koronawirusem, w których należy legalizować szybkie decyzje na szczeblu państwowym, jak zakaz zgromadzeń czy zamknięcie granic państwowych. Ale od tego są rozporządzenia prawne, a nie spec-ustawy czy też ustawy rodzące się dosłownie w ciągu parunastu godzin.

Ustawa to nie kartka na zakupy, ustawami się nie szafuje.


Curia Confoederationis Helveticae – siedziba parlamentu i rządu szwajcarskiego w Bernie. Źrdło: wikipedia.org, fot. Paranoid
„Nasze Czasopismo” nr 04,05/2020